Подпишитесь на Telegram-каналБюджеты сёл, городов, областей — это, в общем-то, приличные деньги. Например, бюджет Новосибирска на 2012 год — 32 миллиарда рублей. Основные источники бюджетных средств — доходы от продажи природных ресурсов и налоги. Ощущаем ли мы себя налогоплательщиками? Представляем ли, как формируются бюджеты? А как и на что тратятся наши с вами деньги? В скрытых механизмах расходования бюджетных средств корреспонденты Сиб.фм разбирались с помощью доктора экономических наук, первого проректора Сибирской академии финансов и банковского дела Инны Барановой.
Инна Владимировна, что такое общественные финансы?
Инна Баранова — автор книги: «Оценка эффективности использования бюджетных средств: теория и практика»
Общепринятого определения этого термина пока нет. Почему появилась такая категория? Главная цель бюджетной реформы и сегодняшней политики Минфина — повышение качества жизни населения. Оценка эффективности управления денежными потоками осуществляется с учётом качества оказанных бюджетных услуг. То есть общественные финансы — это экономические отношения, связанные с использованием государственных и муниципальных средств в первую очередь «для людей». При этом качество жизни оценивается не только по услугам ЖКХ, образования и медицины, но и с позиций национальной и продовольственной безопасности.
Получается, что общественные финансы объединяют эти две группы вопросов: формирование бюджетов и расходование бюджетов. Судя по названию вашей монографии, вы — специалист по второй группе вопросов?
Пожалуй, да.
Давайте тогда конкретизируем тему разговора: эффективность расходования бюджетных средств. Как у вас возник интерес к этим проблемам?
Наша академия получает множество информационных писем о различных научных конференциях, так, в 2006 году нас пригласили в Москву на обучающий семинар Канадского института оценивания государственных программ и политик, на котором рассказали о международной практике оценки, результативности и эффективности, например, экономической политики. Тогда это было откровением: оказывается, мы должны не только считать понесённые затраты и контролировать их использование, но и оценивать, насколько достигается конечный эффект, ради которого тратятся бюджетные деньги! Вскоре после семинара появились указы президента, определяющие показатели эффективности работы органов власти. Получается, мы оказались в тренде, и стали глубоко изучать этот вопрос.
Сам термин подразумевает некий контроль общества над этими деньгами. Какие вы видите проблемы с контролем над расходами?
В Швеции, Норвегии, Катаре, Кувейте, Дании на одного человека из бюджета выделяется от 8 до 14 раз больше денег, чем в России
В регионах есть контрольно-счётные палаты, которые по закону формально независимы от органов государственной власти. Но в Новосибирске и области численность сотрудников этих палат — чуть больше 20 человек, и когда им нужно было получить действительно независимое мнение о ходе реализации целевых программ, они обратились к ряду вузов — и мы откликнулись. Наши студенты получили отличную практику и материалы для выполнения дипломных работ, а я теперь могу с уверенностью сказать, что в Новосибирске общественный контроль действительно есть: студенты и преподаватели привлекаются постоянно, предлагают свои идеи о том, как можно оценивать и сравнивать между собой разного рода госпрограммы. Сейчас предложенный нами метод оценки результативности реализации целевых программ активно используется в Новосибирской контрольно-счётной палате.
Однако важно, чтобы результаты таких проверок и исследований доводились до тех, кто принимает решения. Что происходит, например, когда контрольно-счётная палата выявляет нарушения?
Все выявленные нарушения контрольно-счётная палата доводит до сведения городского совета депутатов. Если выявляются технические ошибки (например, мы сталкивались с ошибками в подсчётах), то они их устраняют оперативно.
Общественные финансы, в некотором роде, являются инструментом развития территорий. Всегда ли такие программы развития достаточно финансируются, и как это контролируют?
В любой государственной программе обязательно выделяется экономический блок, где есть жёстко контролируемый показатель объёма инвестиций. Например, последние 10 лет в Новосибирской области инвестиции в развитие малого и среднего бизнеса росли даже в период кризиса.
Эффективность инвестиций оценивают по трём показателям: затраты, показатели промежуточного и конечного результатов. Если говорить об инвестициях в основной капитал на примере жилищного строительства, то промежуточным показателем будет количество введённой жилплощади. А конечный результат всегда относителен — например, рост обеспеченности горожан жильём или прирост приобретения квартир на первичном или вторичном рынках.
Оценка эффективности финансирования здравоохранения также должна учитывать конечные показатели. В Новосибирской области финансирование городских больниц увеличивается, а конечные показатели — смертность от кардиозаболеваний, повторные обращения к врачу — снижаются. Эффективность использования бюджетных средств необходимо оценивать именно по таким критериям.
Медики предлагают рассматривать показатель использования койко-мест как критерий здоровья населения. Мне это кажется странным, но специалисты уверены: чем реже используется койка, тем лучше лечат врачи.
Однако, по-моему, стоит ещё проверить, действительно ли стали лучше лечить, а не чаще выписывать недолеченных.
«Общественные финансы — это комплекс проблем, который сосредотачивается вокруг процесса расходов собранных органами власти доходов». Профессор Ричард Масгрейв
Да-да. Как говорят, есть три вида лжи — ложь, наглая ложь и статистика. Как решается проблема достоверности первичных данных для сбора статистики?
Это одна из главных проблем наших исследований — в открытом доступе такой информации нет. Когда мы собирали данные, честно скажу, был задействован административный ресурс: через личные знакомства, через связи нашего ректора, профессора Натальи Фадейкиной.
Я столкнулась с тем, что даже работники мэрии говорили, что для полного отчёта по
Для оценки эффективности и результативности целевой программы по поддержке малого и среднего бизнеса нам нужно было узнать точное количество предприятий малого и среднего бизнеса, долю их налоговых поступлений и объем производимой продукции. И мы, к сожалению, из разных источников получили разные данные по одному показателю!
Областная статистика также не всегда располагает необходимыми данными — они у них усреднённые, а определённая информация по городу и вовсе отсутствует. К тому же, они точно не знают, когда нужно учитывать только малые предприятия, а когда к ним нужно добавлять индивидуальных предпринимателей, которых в городе десятки тысяч. Поэтому достоверность информационной базы — большая проблема. И если мэр или губернатор могут получать для подготовки отчётов необходимые данные, то мы, представители научной общественности, — не всегда можем.
Получается, что если вы не можете собрать нужную информацию, то и сама общественная оценка затруднена?
Есть хорошее подспорье — официальный сайт Министерства финансов. Там есть результаты мониторинга качества управления финансами в регионах, можно наглядно сравнить успехи разных субъектов федерации. На сайте есть интересные данные, которые отражают эффективность регионального управления — количество вносимых правок в областной бюджет. Где-то одна-две правки, где-то до 30. Смотришь на такие регионы, и думаешь — что же вы приняли такое, что приходится по три раза в месяц править? Там же можно узнать, что Новосибирская область входит в топ-20 регионов по количеству бюджетной обеспеченности на душу населения. При этом разрыв с Москвой — в четыре раза.
Гражданское общество — это общество, которое следит за своими доходами и расходами
То, что бюджетное обеспечение москвичей не сопоставимо с регионами — не удивительно. В этом, наверное, одно из проявлений сверхцентрализованного управления страной — в данном случае через финансы?
В научной литературе сегодня очень много пишут о том, что идёт серьезное нарушение бюджетного законодательства: 50% всех налогов должны оставаться в регионах, а у нас уже около 60% уходит в федеральный бюджет, и централизация действительно ощущается.
Выделяете ли вы проблемы межбюджетных отношений, например, так называемых трансфертов, когда средства, заработанные одним регионом, изымаются и направляются в другой?
В рамках нашего исследования этот вопрос не ставился, но как преподаватель курса «Финансы» могу сказать, что такая проблема есть. Однако у муниципалитетов деньги никто не отнимает. Есть помощь из федерального бюджета, а если у города или поселения профицитный бюджет, вышестоящий субъект у него ничего не изымает.
Что касается федеральной помощи, то она рассчитывается по специальным формулам, так называемой бюджетной математике. Там обязательно учитываются бюджетная обеспеченность по доходам и расходам регионов. При предоставлении межбюджетных трансфертов, как следует из экономической прессы, прослеживается субъективный подход.
Многие губернаторы говорят, что надеялись получить большую финансовую помощь, но из-за того, что у другого губернатора лучше отношения с Москвой, тот смог получить больше положенного.
Например, известно, что бывший глава Томской области Виктор Кресс успешно решал региональные проблемы в Москве, регулярно получая нужную ему федеральную помощь.
44 327 индивидуальных предпринимателей зарегистрировано в Новосибирске к апрелю 2012 года
Грустно, что правит не процедура, а личные отношения. Говоря об оценке эффективности использования бюджета, вы пишете в своей книге, что даже для приоритетных национальных проектов нет адекватной системы оценки...
Здесь есть путаница между результативностью и эффективностью. Результативность — это степень достижения поставленной цели. Предположим, цель в реформе ЖКХ — создать по всей стране, скажем, 10 тысяч управляющих компаний. На это выделили бюджетные деньги. Пришел срок — все компании созданы, результат получен. А эффективность — это совсем другое. Мы должны взять эффект, который, как правило, является социальным — например, удовлетворённость услугами ЖКХ. И вот её соотнести с объёмом бюджетного финансирования. Результативность измерить можно, а оценить эффективность гораздо сложнее. Однако именно эффективность отвечает на ключевой вопрос: как изменились показатели, которые отражают оказание бюджетных услуг, при изменении объёмов бюджетного финансирования?
Вот, например, при оценке программы поддержки малого и среднего бизнеса выявлено, что она была профинансирована только на 87%, но заявленные конечные индикаторы вышли где-то на уровень 90%, и мы признали её эффективной.
Что в этой программе являлось показателем результативности?
Во-первых, число малых предприятий, во-вторых, доля занятых в малом бизнесе, доля в налоговых доходах региона и доля инвестиций в основной капитал. Это показатели результативности. Надо отметить, что удовлетворённость бюджетными услугами оценивают экспертным путём, например, по специальным анкетам, которые появились сейчас в некоторых городских поликлиниках. Скажем, мы знаем: эта поликлиника получила бюджетное финансирование. Направила средства на ремонт, приобретение диагностического оборудования. Запускаем анкетирование и оцениваем: возросла ли удовлетворённость населения от работы поликлиники? Остаётся открытым важный методический вопрос: соответствует ли прирост удовлетворённости расходованным бюджетным средствам?
9600 долларов составляют бюджетные ассигнования на жителя Португалии, это почти в четыре раза больше, чем в России
Упоминавшийся мной Канадский институт выделяет при оценке непосредственные и конечные результаты. Давайте их разберём на примере школьных образовательных услуг. Непосредственные результаты отражают объём бюджетного финансирования школ, численность учащихся и количество ребят, окончивших школы. Конечные результаты включают в себя долю успешно сдавших ЕГЭ или процент выпускников, поступивших в вузы. Эта система показателей применяется почти 50 лет.
Малый бизнес — сфера, развитие которой очень сильно зависит от бюджетной политики на местах, от поддержки государством через местные бюджеты. Известно, что доля в ВВП малого и среднего бизнеса в развитых странах
Динамика есть. Здесь очень важный показатель — количество малых предприятий на 10 тысяч жителей. В развитых странах их может быть больше 20. В России и Новосибирске их долгое время было около шести, последнее время, благодаря новым программам поддержки, их становится больше. Власть создаёт не просто программы, но и инфраструктуру, которая обеспечивает поддержку развития малого и среднего бизнеса, фонды, бизнес-инкубаторы; проводятся семинары. Но не все готовы рисковать, открывая своё дело. Я сама ходила на бесплатные занятия для начинающих бизнесменов, видела неуверенность в глазах некоторых людей.
Государство готово помочь малому бизнесу на начальном этапе его становления, но что делать с бюрократическими преградами, пока не понятно. Ведь потом неизбежно начинаются бесконечные пожарные, налоговые и прочие проверяющие органы, склоняющие порой к взяткам. Сегодня помогли создать, а завтра закрывают.
Насколько ваши исследования востребованы органами власти?
Результаты наших научных исследований, благодаря сложившимся отношениям ректора, профессора Натальи Фадейкиной с властью, востребованы. Когда мы предложили городской контрольно-счётной палате метод сравнительной оценки эффективности использования бюджетных средств, то специалисты заинтересовались и стали её использовать. Мы проводим обоюдные консультации. Также наша академия проводила семинары для специалистов областной контрольно-счётной палаты.
На одном из семинаров аудитор спросил, как оценить эффективность ремонта дорог? По количеству заделанных ям? На самом деле, в мире это оценивается по сокращению количества ДТП.
В 2009 году при защите аналитических проектов в присутствии мэра наши студенты доказали, что по их оценке целевая программа «Спортивный город» является неэффективной. Результаты исследования вызвали интерес, студенты были приглашены на стажировку в мэрию, где оценили ещё ряд программ. Сейчас мы получили возможность направлять студентов на стажировку в органы власти и казначейство.
11533 бюджетных рубля приходилось на одного жителя Омска в 2011 году, 20 012 — на жителя Новосибирска и 30 192 рубля — на жителя Новокузнецка
Очень интересно. Считается, что в плохом диалоге власти и общества виновата власть. Ваш опыт говорит об обратном. Не власть закрыта, а мы не интересуемся, не проявляем активности и настойчивости.
По крайней мере, наш опыт подтверждает это. Кстати, на заседания городского совета депутатов и областного заксобрания, на слушания по бюджету приглашаются все желающие.
Проблема оценки эффективности использования бюджета наверняка рано или поздно упирается в выявление коррупции. Можете ли вы сказать, сколько денег пропадает, например, из областного бюджета?
Не смогу ответить, так как эту проблему не затрагивали. К тому же, мы оцениваем, насколько заявленная задача выполнена, и в соответствующих показателях коррупционная составляющая, конечно, не видна. Но посчитать, сколько денег пропадает, в принципе можно. Кстати, много конкретной информации по коррупции содержится на сайте МВД.
Вы оцениваете эффективность госрасходов, исходя из конечного результата. На примере дорожного строительства известно, что уровень коррупции там очень высок. Если вы этого не видите в ваших методиках, то как можно давать оценку эффективности использования бюджета? Например, на те же деньги, что мы строим один километр дорог, китайцы строят десять! Что с этим делать?
Контрольно-счётная палата Новосибирской области создана 27 октября 1998 года
Согласна. Объёмы бюджетных средств, которые мы используем, включены в роспись. Да, есть откаты, другие злоупотребления. Мы предлагаем методики, но не можем повлиять на решения об их распределении. Не требуйте от науки слишком многого. Особенно в такой серьезной системной проблеме, как коррупция.
Какие вы видите проблемы в общественных финансах?
К той количественной оценке, что мы провели, необходимо добавить качественную оценку удовлетворённостью услугами, что достаточно проблематично. Каждый день мы сталкиваемся с врачами, которые нас лечат, с учителями, которые учат наших детей, и каждый понимает, насколько он доволен той или иной услугой. Но обобщить удовлетворённость оказанными услугами сложно. По нашим данным, в Новосибирской области сейчас около 80% составляет интегральный показатель эффективности управления общественными финансами.
Но если мнение людей о качестве государственных услуг было бы учтено, то претензии к расходованию бюджетных средств денег были бы гораздо серьёзнее.
Оценка удовлетворённости услуг становится всё актуальнее. Например, Сбербанк установил у каждого окна для клиентов пульт с кнопками, с помощью которых можно оценить, насколько вам понравилось обслуживание. В поликлиниках ввели анкеты для оценки удовлетворённости пациентов. Но сегодня, например, бабушка не взяла с собой очки и не может прочитать вопросы, дедушка обиделся на медсестру и вообще порвал бланк опроса... Поэтому пока сложно объективно оценить, насколько общественные финансы действительно ориентированы на повышение качества жизни.
Другой момент — искажения отчётности. Когда известны критерии оценки, то у недобросовестного чиновника появляется соблазн «хорошо отчитаться». Тем более зачастую хорошо отчитавшиеся регионы могут рассчитывать на гранты.
Канадские коллеги рассказывали: когда они изучали в Австралии эффективность использования бюджетных средств в здравоохранении, то выявили больницу, где смертность уже несколько лет была на нуле. Оказалось, что больница такая действительно есть, у неё есть финансирование, но больных в палатах нет! Конечно, нет пациентов — нет и смертности. И лучшая практика не бывает безгрешна.
